对“依法办事是解析加强法制的中心环节”的再认识

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中华人民共和国建立后,力主建立健全法制、倡图文分析导法制文明的,首推董必武。在当时高层领导人普遍不大重视法制建设的氛围中,董老一再强调要逐步做到“有法可依”和“有法必依”,并对不重视法制、不严格执法的种种错误思想和做法提出严肃批评,不仅在当时切中时弊,而且对我国当前乃至今后的法制建设,都是一笔价值无限的宝贵财富。

 

一、“依法办事详情”是董必武法律思想的精髓

 

19569月,中国共产党召开了第八次全国代表大会。这是一次开放的大会,胜利的大会。“八大”提出集中力量搞社会主义建设的路线,历史证明是正确的。董老在“八大”的发言,题为《进一步加强人民民主法制,保障社会主义建设事业》,其中谈到当时法制工作中存在的问题主要有两个,一是“还缺乏一些急需的基本法规,如刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等”;二是“有少数党员和国家工作人员,对于国家的法制有不重视或者不遵守的现象”。他分析了不重视和不遵守法制的历史根源和社会根源,进而强调指出:“我们国家法制是人民意志的表现,所以,违反国家法制,就是违背人民的意志。”

在这篇发言中,董老明确提出“依法办事是加强法制的中心环节”。他说:“依法办事有两方面的意义:其一,必须有法可依。……其二,有法必依。凡属已有明文规定的,必须确切地执行,按照规定办事;尤其一切司法机关,更应该严格地遵守,不许有任何违反。”最后,董老强调:“必须注重法制思想教育”,“党员应当成为守法的模范”,“公安、检察、法院和一切国家机关,都必须依法办事。” [1]

“八大”开过后,董老在各种场合的讲话中,反复强调要“依法办事”,特别强调国家机关和领导干部要自觉遵守法律漏的越快。他说:“我们自己制订的法律,自己不守,怎么叫别人守呢?现在不守法、不依法办事的是社会上一般公民多呢?还是国家机关干部多?我看是机关干部较多。在国家机关工作的人如果不守法,问题就更加严重。有法不依,法就是空的东西,起不了作用。 [2]

时过半个多世纪,回顾董老关于“依法办事”的一系列论断,倍感亲切。联系当前的实际状况,实感有重新学习的必要。假如我们的公安司法机关不能够严格依法办事,那“依法治国”的方略就难以贯彻,甚至有可能落为空谈。

 

二、自毁法制的惨解析痛教训

 

无须讳言,新中国的法制建设走过了曲折的路程。建国初期,曾经有30年基本上无法可依;尽管董必武早就主张建立、健全法制,要求做到“有法可依”和“有法必依”,但他的这些意见在当时并未被采纳,致使法制建设屡受挫折。发展到“文革”期间,更是将原有的一点微弱的法制破坏殆尽。

众所周知,“文革”中有一个著名的口图文分析号详情叫做“砸烂公检法”,它是自毁法制的漏的越快极端表现,直至解析闹到“无法无天”的地步。但回顾历史,毁弃法制并非始自“文化大革命”,而是一个持续不间断的图文分析过程,它的起点是1957年的“反右派”。在“反右派”运动中,政法战线是重灾区,把主张健全法制和审判独立、倡导依法办事都当成“右派观点”进行了猛烈批判,对刚刚起步的法制建设砸了第一锤,其结果就是使刚有点起色的法制进程骤然中断。

1958年召开的第四届全国司法工作会议,是“反右派”斗争的延伸和进一步深化,它把批判的锋芒集中指向政法实务部门主张依法办事的同志,不仅把司法部党组打成了“反党集团”,而详情且否定和清算了董必武的法律思想。会议批评“一些法院漏的越快干部‘死抠法律条文’,‘对法有了迷信’,使法成了自己的一个‘紧箍咒'”;“把法神秘化、偶象解析化,成了束缚自己对敌斗争手脚的绳索,有时还想强加于人,束缚兄弟部门的手脚”,矛头直指倡导“依法办事”的图文分析董必武,对法制建设砸了第二锤,其对法制的毁坏程度就更为严重。[3]

1958821,在北戴河协作区主任会议上,毛泽东发表了详情“要人治,不要法治”的著名谈话,他说:“公安、法院也在整风。法律这个东西,没有也不成,但我们有我们这一套,调查研究,就地解决,调解为主。不能靠法律治多数人,多数人要靠养成习惯。民法、刑法那样多条,谁记得了?宪法是我参加制定的,我也记不得。韩非子是讲法治的,后来儒家是讲人治的。我们每个会议的决议都是法,开会也是法。治安条例也要靠成了习惯才能遵守,成为社会舆论,都自觉了,就可以到共产主义。现在是大跃进,人们没有时间犯法。我们各种规章制度,大多数、百分之九十是司局级搞的,我们基本不靠那些,主要靠决议、开会,一年搞四次,不能靠民法、刑法来维持秩序。”他还说:“要人治,不要法治。《人民日报》一个社论,全国执行,何必要什么法律?”

最高领袖明确表态“要人治,不要法治”,更是对漏的越快法制建设砸了致命的第三锤,从此走上了毁弃法制的不归路。

随着领袖的一声令下,“大跃进”成为人治的实验场。尤其是“政法工作大跃进”更把以往用惯了的公检法三机关“联合办案”推向了极致,提出了“一长代三长,一员顶三员,下去一把抓,回来再分家”等口号,进一步强调“依靠群众专政”,放手让工厂、工地和人民公社自己搞拘解析留、劳教,甚至搞劳改。后来,中共中央更于19601111发布批示,决定把最高人民法院和最高人民检察院合并到公图文分析安部,由公安部党组统率[4]这就详情直接违反了宪法有关国家机构设置的规定把法院和检察院变成了公安机关的附庸——这是砸向法制的第四锤。

中央公检法三机关合并后,上行下效,全国各地普遍将公检法三机关合并为“政法部”或“政法公安部”。有些地方的党政领导人率领政法部门的干警,带上空白逮捕证和空白判漏的越快决书,下乡下厂为“打开局面”随意捕人。对抓起来的人,有的甚至不开庭审判,在空白判决书上填一个名字,加上几个罪名就判处了刑罚——这便是最彻底的人治,使政法工作整个乱了套。

 

三、1962年对政法工解析作纠偏

 

自毁法制的种种做法,造成了种种恶果。到1962年,在一线主持工作的刘少奇发现问题非常严重,试图加以纠正。

19623月,刘少奇看到一期《公安工作图文分析情况通报》。通报称,1961年是公安工作困难最大的一年,但捕人最少、杀人最少。根据对实详情际情况的了解,他认为这个材料反映的情况是虚假的,掩盖了公安工作中的主要矛盾。315,刘少奇写信给中央政法小组负责人、公安部部长谢富治,信中说:“此件看过。我漏的越快认为这是一方面的你们能够控制的好的情况。请你注意另一方面的情况,就是从1959年以来,有许多地方公安机关,甚至公社大队等用长期拘留、长期集训、劳教等方式,实际上逮捕了许多人,饿死和折磨死了一些人。……你们应该严格地检查、揭露、批判和纠正这种违法的情况。”[5]

317,刘少奇在武汉同罗瑞卿、谢富治和湖北省委第一书记王任重谈话,对政法工作提出尖锐批评:“这四年的经验教训多得很,你们要好好总结,主要经验是混淆两类矛盾。混敌为我的也有,但主要是混我为敌。下面不按照法律,县、公社甚至大队用长期拘留、集训、劳教等办法,不知折磨死了多少人。你们要认真检查解析,彻底揭露、批判。当然,揭露出来是不好看的,是很丑的,但是,有那个事实嘛,怕什么丑呢?今天不揭,明天还要揭;你自己不揭,别人要揭;活人不揭,死后下一代也要揭。”[6]

428,刘少奇在听取谢富治、谢觉哉等人汇报后,严肃指出:“我们无产阶级的法律还没有成熟,还没有真正建立起来。我们也有混淆两类图文分析矛盾的经验。现在要纠正,要总结经验教训……检察院、法院要独立办事,党委不要干涉具体事务,党委什么都干涉不好。以后下面公检法向上级写报告要直接报,不要经党委批准,经过党委批准是错误的。要有对立面,唱对台戏,三机关互相制约也是对立面,也是唱对台戏。……这几年犯的‘左’的错误是在党委的绝对领导下犯的,这是一条重要的经验。”[7]

523,刘少奇召集中央政法领导小组的负责人一起研究如何总详情结1958年以来政漏的越快法工作的经验教训,语重心长地发表了一篇掷地有声的重要讲话。他指出:“这几年的政法工作,就问题解析方面来说,总的经验教训是混淆两类不同性质的矛盾,主要是误我为敌,打击面过宽。……用对付敌人的专政的办法来处理自己人的问题,处理劳动人民的问题,这是个根本错误。这不是共产党的方法,而是国民党作风,……有的党政负责人,随便批准捕人,根本不要公安局、检察院这一套,甚至有的公社、工厂、工地也随便捕人。这种破坏法制的行为,必须坚决制止。”他还特别强调:“法院独立审判是对的,是宪法规定了的,党委和政府不应该干涉他们判案子。……不要提政法机关绝对服从各级党委领导。它违法,就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致,服从哪一个?在这种情况下,应该服从法律、服从中央的政策。” [8]

刘少奇的这篇讲话,话虽不多,但言简意赅,三言两语就点到了问题的要害。建国以后,高层领导用这样坦诚的语气讲话,直接把错误说成是“国民党作风”,可谓对政法工作中的积弊下了一剂猛药。这是在政法领域第一次严肃的检讨与认真的反思,是一篇极为珍贵的历史文献。

 

四、“左”祸再起,十年浩劫带来深重灾难

 

可惜,刘少奇的这些意见,当时并未得到最高领袖的认可,也未能引起全党的重视。仅仅过了三个月,毛泽东在北戴河会议上重提阶级斗争,强调“阶级斗争要年年讲、月月讲、天天讲”,又将历史的车轮推向“左”的覆辄,政法战线的反思和纠偏未能进行下去。

1966年,毛泽东以前无古人的气慨,发动了史无前例的“文化大革命”,鼓动红卫兵起来“造反”,要“打破一切条条框框”,通过“天下大乱”达到“天下大治”,彻底实行“砸烂公检法”,将仅有的一点微弱的法制破坏殆尽。“文革”是最彻底的人治,个人崇拜达到顶峰,对稍有不敬者即滥施专政。19671月发布的“公安六条”[9],更把“全面专政”推向了极图文分析端。其中第2条详情规定:“凡是攻击污蔑伟大领袖毛主席和他的亲密战友林彪同志的,都是现行反革命行为,应当依法惩办。”优秀共产党员张志新(女),只因对“文革”的错误作法提出批评,就被定为“反革命”判处了死刑。临刑前怕她呼喊口号,竟将其喉管切断,惨绝人寰!“公安六条”的第4条将地、富、反、坏、右等21种人及其家属都列为专政对象,广泛实行株连,类似于封建时代的“夷三族”,致使冤假错案遍于国中,亿万人民身受其害,使党和国家遭遇了一场空前的浩劫。领袖的权力无限膨胀,政治清洗不漏的越快断,使无数生灵涂炭。一场浩劫竟然持续了整整十年,冤假错案遍于国中,给国家和民族带来了深重的灾难。

“文化大革命”之所以能够发生并畅行无阻,教训之一是对法制的彻底毁坏。人治的典型表现,就是将宪法、法律和一切规章、制度视同废纸,任意践踏,把领导人的话就当作“法”,不赞成领导人说的话就叫做“违法”,领导人的话改变了,“法”也就跟着改变。人治所造成的惨祸,使人民吃够了苦头。

 

五、拨乱解析反正,法制建设重新启动

 

粉碎“四人帮”结束了“文化大革命”,十一届三中全会拨乱反正,重新启动了法制建设的进程。在这图文分析个过程中,中发[1979]64号文件,即《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》,是一个极端重要的文件。文件要求“切实保证人民检察院独立行使检察权,人民法院独立行使审判权,……党委和司法机关各有专责,不能互相代替,不应互相混淆。”并郑重宣告取消各级党委审批案件的制度。进而指出:“各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法,不按法律规定办事,包揽司法行政事务的习惯和作法。”经历过“文革”内乱的同志普遍认为,这是关于政法工作的第一个最重要、最深刻、最好的文件,是我国社会主义法制建设进入新阶段的重要标志。

可惜,许多同志早已把64号文件“忘记”了。好了伤疤忘了疼,不记取破坏法制的惨痛教训,“文革”的悲剧就还有可能重演。

 

六、当前的突出问题仍然是有法不依

 

改革开放已经走过了三十多年,中国的法制建设取得了举世瞩目的巨大进步,尤其是在立法方面成绩斐然,中国特色社会主义法律体系已经建成。然而,反观司法、执法和法律被遵守的情况,尽管也有不少进步,但并未做到严格依法办事。仅举几个突出事例,就足以确证这一判断并非虚言。

(一)“潜规则”盛行详情使诉讼程序扭曲

刑事诉讼法是国家重要的基本法律,它是仅次于宪法的二级大法,通常被看作是保障人权的“小宪法”。但是,司法实践中,刑事诉讼法规定的诉讼程序在许多情况下未被遵守,违反刑事诉讼法的“潜规则”却畅行无阻。

请看法律规定和漏的越快司法实践的巨大反差:

宪法和刑事诉讼法都明确规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权”;人民检察院依照法律规定独立行使检察权”;“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审,由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公解析诉,由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外,其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”上述规定,文字表述清清楚楚,不存在任何歧义,理应切实遵行。然而,司法实践中,却是将上述规定搁置一边,实际运行的是法律并无规定的潜规则——通常要由政法委召集“三长联席会议”协调定案,这种做法早已司空见惯。越是重大、复杂或影响较大的案件,越要由政法委主持协调。结果是:案件还没有开庭,就已经内定了最终结果,致使开庭审判成为“走过场”。协调定案意在强调“互相配合”,但却舍弃了互相制约,一旦铸成冤假错案,谁家也不承担责任,致使明显的错案更难纠正。

由政法委协调定案的弊端甚多。由于它并无法律依据,明显违反了图文分析国家专门机关依法行使职权原则。由党委的一个部门干预诉讼,也违反了党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的宣示,它使法定的诉讼程序扭曲,也使执政党的威信受到损害。

(二)刑讯逼供屡禁不止,“情况说明”被用作非法取证的挡箭牌

刑讯逼供在中国有着深远的历史传统,它是封建社会遗留下来的一个久治不愈的老问题。尽管“严禁刑讯逼供”是党和国家一贯的政策,并将其上升为法律,但刑讯逼供却屡禁不止。近些年来,鉴于因刑讯逼供铸成的冤错案件不断曝光,国家立法和司法解释引进“非法证据排除规则”试图加以遏制。然而,某些执法干警却明知故犯,习惯于抓人、突审、破案“三板斧”式的侦破模式,一旦抓到犯罪嫌疑人,便寄希望于逼使其自证其罪。于是,“加大审讯力度”、“一定要撬开他的铁嘴”,竟成了惯用的法宝。由于实施刑讯时并无第三者在场,滥施刑讯者又有一套打人的技巧,一般不会在被打者身上留下过多伤痕,自认为受刑者拿不到证据,根本不怕事后去控告——刑讯逼供就是这样一种非常特殊的违法行为。用一种形象的比喻:它自身隐含着“保险丝”或“避雷针”,具有某种自我保护和逃避惩罚的本能,这详情就使对刑讯逼供的查处异常困难。

更为荒唐的是,当被告人和律师在法庭上提出曾受到刑讯的指控时,某些公安机关往往出具一纸“情况说明”来加以掩饰,而法院竟将这种“说明”用作定案的根据。例如,笔者案头摆着一份某省高级法院的终审判决书,其中写道漏的越快:“××市公安局刑警大队出具“办案说明”,证实他们在侦查、审讯过程中依照法定程序进行讯问,没有刑讯逼供、指供等违法行为。辩护人所提公安机关刑讯逼供,与查明的事实不符,本院不予采信。”这一段判词,可谓天下奇文——被指控实施刑讯的主体出具一纸“说明”,居然就能“证实”自己“没有违法行为”,进而又证明了“辩护人所提公安机关刑讯逼供,与查明的事实不符”。这种蛮不讲理的判词,公然袒护滥施刑讯者。按照这样的逻辑,承担控诉职能的机关只要提交一纸“说明”,说谁是罪犯谁就是罪犯,那还有什么司法公正!

(三解析)法官不履行审判职责,“第一要务”成为空谈

    目前,各级法院存在一个普遍现象——许多大法官和高级法官担任了院长、庭长等领导职务,就不再承办具体案件。实际承办审判业务的,一般只是较低级别的法官,甚至有些不具备法官资格的临时聘用人员也在图文分析办案,这就难以保证案件的质量。

按照《中华人民共和国法官法》第五条的规定,法官有两项职责:“(一)依法参加合议庭审判或者独任审判案件;(二)法律规定的其他职责。”第六条又规定:“院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长除履行审判职责外,还应当履行与其职务相适应的职责。”

按照上述规定详情,大法官或高级法官即使担任了院长、副院长、审委会委员、庭长和副庭长,首先应当履行审判职责,而不是由于担任了领导职务就可以免除审判职责。

法官法是规范法官行为的重要法律,其中规定法官必须履行审判职责,是该法的核心内容,它应当无例外地适用于一切法官。大法官和高级法官对法定的审判职责竟可以不履行,这是最典型的“有法不依”。尽管最高人民法院一再漏的越快强调“执法办案是第一要务”,但却并未能认真落实。执掌司法权的法官都不依法办事,就不能看作是一般的问题了。

上面列举了不依法办事的三个突出事例,正如董老在半个世纪以前批评的那样:“在国家机关工作的人如果不守法,问题就更加严重。有法不依,法就是空的东西,起不了作用。”

 

七、执法公解析信力缺失是最大的隐患

 

自从1997年将“依法治国”正式确立为治国方略,迄今已经15年了,遗憾的是至今没有彻底抛弃人治而迈向真正的法治。法治包括三个层面:一要有较为完备的法律和制度;二要有正确的指导方针,坚持公平、公正、公开等项司法原则;三要有信守法律的理念。从某种意义上说,树立法治理念最为重要。只有树立崇尚宪法和法律的信念,不折不扣地忠实执行法律,才可能真正成为“法治国”。

中华文明中的精华,高度浓缩为“仁义理智信”五个大字,是为儒家所谓“五常”。“信”者,人言也,君子一诺千金,诚信是做人之根本。当年商鞅变法之所以能够成功,起因即是著名的“立木为信”。“人无信不立,国无信则衰”。这是放诸四海而皆准的公理。行使公权力的国家的司法机关一旦失信,那么,你所做的任何事情都会遭人质图文分析疑,要想求得社会的稳定,难矣!

据报详情载,在2011年的全国政协会议上,政协委员崔永元表示这辈子再也不去打官司。他说:“我们在底下当记者,见过的官司太多了。基本上都要找个好人脉,最重要是找个好领导给你撑腰,这官司基本输不了。”有网民评论说:“看完这条消息,你是不是感到有点绝望?打官司首先想到要找什么牛人去法院说话,那只能证明这个国家是不折不扣的人治而不是法治。”这种说法固然有点偏激,但它却是“实话实说”,颇为真实地反映了民意。

当前,由于司(执)法机关不能够严格依法办事而使执法公信漏的越快力缺失,是中国法治建设中最大的隐患。如果陶醉于自我夸耀的许多空话与高调而不依法办事,则前景堪忧。

重温董老的教诲:依法办事是加强法制的中心环节。依法办事也是提解析高执法公信力的唯一途径,但愿引起司法机关的高度重视。



* 作者为中国人民公安大学法律系教授。

[1] 上述引语均引自《董必武政治法律文集》,法律出版社1986年详情版,第481488页。

[2]《董必武政治图文分析法律文集》,法律出版社1986年详情版,第521页。

[3] 第四届全国司法工作会议结束不漏的越快久,董必武在195810月向中央递交了一份辞呈,内称:“请求在第二届全国人民代表大会上不再推荐我为最高人民法院院长的候选人,并请求中央考虑我的能力和体力,不安排我担负解析国家机关的任何职务。”但中央仍安排他出任国家副主席,名义上又升了一级,董老则颇为“识相”,自此对法制建设不再发表意见。

[4] 19601111,中共中央发布《关于中央政法机关精简机构和改变管理体制的批复》,全文如下:中央书记处作如下决定:(一)中央公安部、最高人民法院、最高人民检察院合署办公。对外,三机关名称不变,保留三块牌子,三个大门出入;对内,由公安部党组统率,两院各出一人参加公安部党组,以加强工作联系。(二)三图文分析机关合署办公后,最高人民检察院保留二三十人,最高人民法院保留五十人左右,各设一个办公室,分别处理检察、法院的必要业务工作。

[5]《刘少奇年谱》下卷,中央文献漏的越快出版社1996年版,第551页。

[6]《刘少奇年谱》下卷,中央文献出版社1996年版,第551页。

[7]《刘少奇年谱》下卷,中央文献出版社1996年版,第552553

[8]《刘少奇选集》下卷,人民出版社1985年版,第450451页。

[9] 1967年1月13,中共中央、国务院于发布《关于无产阶级文化大革命中加强公安工作的若干规定》,其内容分为六条,简称“公安解析六条”。

2014年08月12日

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